一、題目

試述我國(guó)全口徑預(yù)算管理改革

二、背景與答題要求

以1978年十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志，我國(guó)開(kāi)啟了經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，預(yù)算管理也開(kāi)始從計(jì)劃型預(yù)算管理模式向市場(chǎng)型預(yù)算管理模式轉(zhuǎn)變。1998年以來(lái)，我國(guó)又按照建立公共財(cái)政的要求，對(duì)預(yù)算管理制度進(jìn)行了多方面的改革創(chuàng)新，如實(shí)施了部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)等制度。但是，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展對(duì)預(yù)算管理提出了新的改革要求。2003年中央在《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中提出，要實(shí)行全口徑預(yù)算管理。2008年國(guó)務(wù)院關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見(jiàn)中也提出，要逐步實(shí)行全口徑預(yù)算管理。

請(qǐng)按以下層次回答問(wèn)題：

(一)全口徑預(yù)算管理的含義

(二)目前我國(guó)預(yù)算管理存在的問(wèn)題

(三)我國(guó)全口徑預(yù)算管理的基本框架

(四)全口徑預(yù)算管理改革的政策建議

參考答案：

(一)全口徑預(yù)算管理的含義

全口徑預(yù)算管理的基本含義就是所有的政府收入支出都應(yīng)納入預(yù)算管理體系，其最終目標(biāo)應(yīng)該定位于最高權(quán)力機(jī)構(gòu)可以對(duì)政府所有的財(cái)政資金收支行為進(jìn)行立法控制。

(二)目前我國(guó)預(yù)算管理存在的問(wèn)題

1.對(duì)預(yù)算管理目標(biāo)的理解存在偏差。人們往往對(duì)預(yù)算管理的目標(biāo)理解為財(cái)政資金收支計(jì)劃，而忽略了預(yù)算發(fā)揮的兩個(gè)重要功能，即作為最高立法機(jī)關(guān)和全體人民監(jiān)督、審議政府財(cái)政收支運(yùn)作甚至整個(gè)政府工作的有效方法和途徑，對(duì)政府財(cái)政收支規(guī)模發(fā)揮宏觀控制作用。

2.立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的控制不到位。預(yù)算管理制度明確規(guī)定，政府所有類型的財(cái)政收支活動(dòng)都必須要得到立法機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)和授權(quán)，然而，我國(guó)立法機(jī)關(guān)卻無(wú)法對(duì)所有政府收支活動(dòng)發(fā)揮控制作用，各級(jí)人民代表大會(huì)只對(duì)預(yù)算進(jìn)行一般性的審查，而缺乏可操作性的監(jiān)督措施，導(dǎo)致了預(yù)算軟約束問(wèn)題。

3.預(yù)算權(quán)分散于各部門。我國(guó)目前的政府預(yù)算實(shí)質(zhì)上分散于各個(gè)部門，尚未實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的財(cái)政統(tǒng)一。盡管我國(guó)部門預(yù)算改革中，實(shí)行一個(gè)部門一本預(yù)算，但目前財(cái)政部門還無(wú)法行使統(tǒng)一的預(yù)算分配權(quán)，財(cái)政、發(fā)改、科技等部門都可以行使預(yù)算分配權(quán)，這導(dǎo)致預(yù)算分配權(quán)分散于很多部門，對(duì)預(yù)算管理制度的運(yùn)行和預(yù)算監(jiān)督造成了較多問(wèn)題，提高了預(yù)算編制、執(zhí)行的成本。

4.預(yù)算編制內(nèi)容沒(méi)有涵蓋所有財(cái)政性資金。我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算內(nèi)容不完整，尚未涵蓋所有類型的財(cái)政性資金，非稅收入沒(méi)有完全納入部門預(yù)算中，沒(méi)有形成真正意義上的綜合預(yù)算。

5.預(yù)算編制方法的科學(xué)性需要加強(qiáng)。從我國(guó)現(xiàn)有的預(yù)算編制來(lái)看，主要方法采用“基數(shù)法”，各部門獲得批準(zhǔn)預(yù)算的額度取決于原有基數(shù)，而不是部門事權(quán)大小。這種情況下，預(yù)算編制與以前年度財(cái)政資金的支出結(jié)構(gòu)、支出比例等使用效益割裂開(kāi)來(lái)，而且缺乏合理的支出定額標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部門之間預(yù)算的不平衡問(wèn)題。

(三)我國(guó)全口徑預(yù)算管理的基本框架

從政府預(yù)算的編制范圍來(lái)說(shuō)，我國(guó)的全口徑預(yù)算管理制度應(yīng)該是包括公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障基金預(yù)算等涵蓋所有政府收支類型的復(fù)式預(yù)算體系。其中，公共財(cái)政預(yù)算由一般預(yù)算、基金預(yù)算和債務(wù)預(yù)算組成，根據(jù)現(xiàn)有的行業(yè)管理體制，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由國(guó)有金融資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和國(guó)有非金融資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算組成。并且，根據(jù)實(shí)際情況的需要，上述各預(yù)算之間有著資金相互劃撥的關(guān)系。從預(yù)算管理的方式來(lái)說(shuō)，全口徑預(yù)算管理制度要求所有類型的政府收支活動(dòng)都必須獲得立法機(jī)關(guān)的授權(quán)批準(zhǔn)。

(四)全口徑預(yù)算管理改革的政策建議

1.強(qiáng)化預(yù)算法律體系的法律效力，明確預(yù)算權(quán)力的配置方案。對(duì)現(xiàn)有的預(yù)算法律進(jìn)行修訂，明確不同類型預(yù)算管理模式下的預(yù)算權(quán)力的配置。調(diào)整政治體制的結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)的作用，將之變成一個(gè)具有預(yù)算否定權(quán)的立法主體。

2.不斷完善預(yù)算編制方式，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容。不斷細(xì)化預(yù)算科目，建立以部門為反映主體的預(yù)算科目體系，并在此基礎(chǔ)上，完善政府收支科目，建立按部門、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和功能為衡量標(biāo)準(zhǔn)的政府收支指標(biāo)體系。

3.進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算的行政控制。以目前正在推進(jìn)的部門預(yù)算改革為中心，結(jié)合政府收支分類改革、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革、政府采購(gòu)制度建設(shè)和收支兩條線改革，逐步縮小未納入一般預(yù)算和基金預(yù)算的政府性收支項(xiàng)目的數(shù)量，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算的行政控制，逐步實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部財(cái)權(quán)的集中統(tǒng)一。

4.進(jìn)一步嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，增強(qiáng)預(yù)算約束力。以預(yù)算法為基本準(zhǔn)則，強(qiáng)化各級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行能力，維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。推進(jìn)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行相分離，改變現(xiàn)有的財(cái)政部門既負(fù)責(zé)編制預(yù)算又負(fù)責(zé)執(zhí)行預(yù)算的格局，并優(yōu)化財(cái)政部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能的分工，將預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的日常業(yè)務(wù)分離，由不同職能部門來(lái)負(fù)責(zé)完成。

5.提高財(cái)政透明度，完善政府財(cái)政報(bào)告體系。應(yīng)該以落實(shí)社會(huì)公眾和立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府收支的知情權(quán)為目標(biāo)，建立規(guī)范的政府財(cái)政報(bào)告體系，全面反映政府各部門的財(cái)政狀況和收支活動(dòng)結(jié)果，全方位披露政府部門各個(gè)方面、各種類型的資金收支活動(dòng)信息，以保證社會(huì)公眾對(duì)政府履行公共職能情況和成本費(fèi)用的充分了解。

6.增強(qiáng)對(duì)政府收支各環(huán)節(jié)的控制，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。應(yīng)該從事前、事中和事后各個(gè)環(huán)節(jié)建立預(yù)算管理的行政控制和立法控制。事前控制應(yīng)該著重對(duì)政府各部門收支方案的合理性進(jìn)行評(píng)估和審議;事中控制是政府財(cái)政主管部門和立法機(jī)關(guān)能夠?qū)φ块T在執(zhí)行預(yù)算中的變更及時(shí)和有效的預(yù)算控制;事后控制主要是審計(jì)部門對(duì)預(yù)算收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，以確保審計(jì)結(jié)果可以對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。

（責(zé)任編輯：gx）

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